L'impact des récentes réclamations de la FEANTSA sur le renforcement du droit au logement

Professeur Padraic Kenna

Les débats publics et politiques sur les droits humains passent trop souvent sous silence les engagements pris par les États européens en matière de droit au logement. Or, la Charte sociale européenne (1961) (CSE) et la Charte révisée (1996) (CSER), adoptées par l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe, établissent des normes claires : garantir à chaque famille un logement adéquat et sûr, prévenir le sans-abrisme, assurer l’accessibilité financière du logement, définir des standards de qualité et protéger les minorités.

Par le biais du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne, la FEANTSA a  sollicité des précisions sur la nature et la portée des obligations relatives au droit au logement prévues par la Charte pour les personnes sans domicile, marginalisées ou vulnérables, ainsi que la définition d’indicateurs permettant d’évaluer une véritable politique du logement fondée sur les droits.

L’affaire FEANTSA c. France a constitué une étape historique dans l’évaluation de la mise en œuvre des droits socio-économiques, en particulier lorsque celle-ci implique des coûts importants. Elle a posé le principe que les États doivent démontrer qu’ils prennent des mesures pratiques et efficaces pour atteindre les objectifs en matière de logement, notamment en :

a. adoptant les moyens juridiques, financiers et opérationnels nécessaires afin de garantir des progrès constants vers la réalisation des objectifs fixés par la Charte ;  

b. tenant des statistiques fiables et significatives sur les besoins, les ressources et les résultats ;  

c. procédant à des évaluations régulières de l’impact des stratégies mises en place ;  

d. établissant un calendrier clair et en évitant de reporter indéfiniment les échéances fixées pour chaque étape ;  

e. accordant une attention particulière aux effets des politiques sur toutes les catégories de personnes concernées, en veillant à protéger en priorité les plus vulnérables.

Deux décisions rendues en 2025 par le Comité européen des droits sociaux (CEDS) sont venues préciser les obligations des États européens en matière de droit au logement.

Dans l’affaire FEANTSA c. République tchèque[1], le CEDS a rappelé que l’article 16 de la CSE, contraignant pour tous les États européens, impose des obligations précises en matière de logement familial — comme l’avait déjà affirmé dans ERRC c. Grèce. Le logement y est reconnu comme indispensable à la vie familiale et à la jouissance de nombreux autres droits fondamentaux.

Pour respecter cette obligation, les États doivent :

• assurer une offre suffisante de logements pour les familles ;
• intégrer les besoins familiaux dans leurs politiques de logement ;
• veiller à ce que les logements existants répondent à des normes adéquates ; 
• protéger les familles contre toute expulsion illégale.

Le CEDS a également souligné que l’article 16 et l’article 31 de la CSER se recoupent, puisqu’ils imposent tous deux aux États de garantir un logement adéquat et de protéger les personnes contre les expulsions forcées (COHRE c. Italie).[2]

Le CEDS a constaté que « la législation tchèque autorisait l’expulsion d’individus et de familles — y compris ceux résidant dans des centres d’hébergement situés dans des zones socialement exclues — sans imposer aux autorités l’obligation de proposer une solution de relogement ».[3] Une telle situation constitue une violation de l’article 16 de la CSE.[4]

Le CEDS a réaffirmé que les États parties ont l’obligation de garantir une protection juridique effective aux personnes menacées d’expulsion. Cette protection implique notamment la consultation préalable des personnes concernées afin de rechercher des alternatives à l’expulsion, la fixation d’un délai de préavis raisonnable, l’interdiction des expulsions pendant la nuit ou en période hivernale, l’accès à des recours juridiques effectifs et à l’aide juridictionnelle, et le droit à une indemnisation en cas d’expulsion illégale. En outre, lorsque des expulsions sont inévitables, elles doivent être menées dans des conditions respectueuses de la dignité humaine, selon des règles garantissant la protection des droits fondamentaux, et être accompagnées de solutions de relogement adaptées.[5]

Le CEDS a rappelé que les États parties ont l’obligation d’adopter des mesures appropriées pour garantir l’accès au logement, et en particulier au logement social, en veillant à ce que ces dispositifs bénéficient en priorité aux personnes les plus défavorisées.[6] Il a conclu à une violation de l’article 16, au motif que l’offre de logements sociaux était insuffisante et que les recours disponibles dans ce domaine n’étaient pas effectifs.

Le CEDS a également constaté une violation de l’article 16 de la Charte sociale européenne, au motif que l’accès aux allocations logement n’était pas efficacement garanti pour les populations à faibles revenus et défavorisées vivant dans des zones « socialement exclues » en République tchèque.

Le CEDS a relevé que ces problèmes affectaient de manière disproportionnée les familles roms, une proportion importante de cette minorité vivant dans des localités « socialement exclues », notamment dans des 'pensions socials' offrant une sécurité d’occupation limitée. Les expulsions ayant eu lieu sans véritable consultation ni proposition de relogement, elles ont eu un impact particulièrement lourd sur les familles roms défavorisées.[7] De plus, l’accès aux allocations logement était restreint aux pensions agréés. Or, comme un grand nombre de Roms résidaient dans des 'pensions' non agréés situés dans ces zones, ils rencontraient des obstacles disproportionnés pour bénéficier de cette aide. Le CEDS a conclu que cette situation constituait une discrimination en matière d’accès au logement.[8]

La deuxième affaire, FEANTSA c. Belgique[9], a été examinée conjointement avec Woonzaak, une coalition regroupant plus de 70 organisations de défense du droit au logement en Flandre. Elle portait sur l’impact des politiques flamandes en matière de logement, qui privilégient principalement l’accession à la propriété au détriment du secteur locatif. Bien que la Belgique ait transféré de nombreux pouvoirs aux autorités régionales, le CEDS a rappelé que la responsabilité première de la mise en œuvre de la Charte sociale européenne incombe à l’État national, qui doit être en mesure de démontrer que les autorités locales ont adopté des mesures efficaces pour respecter ses obligations.[10]

Le gouvernement belge a justifié sa politique de promotion de l’accession à la propriété en mettant en avant ses avantages : une meilleure sécurité du logement, un allègement financier pour les ménages vieillissants, ainsi qu’une plus grande stabilité et résilience face aux chocs économiques. Il avancait également que des mesures récentes visent à favoriser une approche plus équilibrée entre accession à la propriété et occupation locative.  

La FEANTSA a évoqué « l’effet Matthieu », selon lequel 53 % des aides au logement bénéficient aux 40 % des personnes les plus aisées, une proportion qui atteint 70 % si l’on inclut les avantages fiscaux accordés aux propriétaires. Si la FEANTSA a reconnu que la priorité accordée à l’accession à la propriété pouvait relever d’un choix politique légitime, elle a toutefois souligné que le secteur locatif était devenu de plus en plus résiduel, avec un choix limité de logements, une qualité médiocre, un déséquilibre des pouvoirs en faveur des propriétaires, capables d’imposer des conditions injustes.[11] En 2018, environ 250 000 ménages, soit 50 % des locataires privés, avaient besoin d’une aide au logement.[12] La part des logements sociaux locatifs était de seulement 6 %, bien en dessous de nombreuses normes européennes, tandis que les listes d’attente s’allongeaient.[13]

Le CEDS a affirmé qu’une approche reposant exclusivement sur le marché pour garantir l’accès au logement est incompatible avec l’article 16 de la Charte sociale, car elle ne répond pas de manière adéquate aux besoins des groupes vulnérables.[14] Les États doivent dès lors veiller à assurer une offre suffisante de logements abordables.[15] En outre, de longues listes d’attente pour accéder à un logement social peuvent, en elles-mêmes, constituer une violation de l’article 31§3 de la CSER. Dans cette affaire, des délais d’attente de deux ans et quatre mois ont été jugés excessifs.[16] Le Comité a dès lors conclu à une violation de l’article 16 de la Charte à cet égard.[17]

Le CEDS a également abordé la question de l’inefficacité des mécanismes chargés de faire respecter les normes de qualité des logements, qui reposent trop largement sur les signalements des locataires. Au bas de l’échelle du marché locatif, les locataires peuvent être expulsés si leur logement est jugé impropre à l’habitation. Les États parties doivent indiquer comment le parc immobilier existant (qu’il soit loué ou non, privé ou public) est contrôlé pour vérifier son adéquation, préciser si des inspections régulières sont effectuées et présenter les mesures de suivi mises en œuvre lorsque des logements sont déclarés non conformes à la réglementation en vigueur.[18]

Le CEDS a également conclu que la Belgique avait enfreint l’article 16 de la CSE pour plusieurs autres raisons. Trois domaines ont été identifiés. Premièrement, les autorités n’avaient pas systématiquement collecté de données sur les expulsions et le sans-abrisme, ce qui rendait impossible l’évaluation de l’ampleur du problème et la mise en place de réponses efficaces. Deuxièmement, la prévalence croissante des contrats de location à court terme, au détriment des baux standard de neuf ans, compromet la stabilité et la sécurité des locataires. Troisièmement, les mesures adoptées pour prévenir les expulsions forcées sont jugées insuffisantes, laissant de nombreux ménages sans protection adéquate. Ensemble, ces manquements constituent une violation du droit au logement des familles en vertu de la Charte.[19]

Le CEDS a également jugé que les règles flamandes relatives à l’éligibilité au logement social (notamment l’exigence d’un « lien local » appliquée dans 43 villes et communes, qui accordent la priorité aux candidats en fonction de leur lieu de naissance) n’étaient ni objectives ni raisonnables. Elles constituaient une discrimination fondée à la fois sur le statut socio-économique et sur l'origine ethnique..[20]

En ce qui concerne la discrimination dans l’accès au logement locatif privé, le CEDS a relevé que la Région flamande privilégiait principalement des mesures de sensibilisation. Toutefois, il a constaté que les victimes (locataires) hésitaient à porter plainte, la discrimination en matière de location étant souvent insidieuse et difficile à démontrer, tandis que les procédures restaient complexes et offraient peu de perspectives d’obtenir réparation effective.[21]

Malgré l’interdiction de discrimination applicable à l’accès aux biens et aux services, seuls trois cas de discrimination dans le domaine locatif ont donné lieu à un jugement formel entre 2014 et 2020.[22] Le CEDS a dès lors conclu à une violation de l’article E, lu conjointement avec l’article 16 de la Charte, au motif que l’interdiction de discrimination en matière d’accès au logement locatif n’avait pas été effectivement mise en œuvre.[23]

Le CEDS a conclu que la politique de la Région flamande privilégiant l’accession à la propriété avait eu un effet préjudiciable sur la capacité des groupes vulnérables à jouir pleinement de leur droit au logement. Parallèlement, les mesures destinées à améliorer l’accessibilité au logement pour ces groupes ont été jugées insuffisantes : l’offre de logements sociaux demeurait trop limitée et la portée restreinte des allocations de loyer contribuait à aggraver la situation. Le CEDS a dès lors constaté une violation de l’article 16 de la CSE à cet égard.[24]

Ces récentes décisions du CEDS réaffirment que le logement constitue un droit fondamental, indispensable à la vie familiale et à la dignité humaine. Elles rappellent que les gouvernements ne peuvent se limiter à des engagements politiques : ils doivent assurer une mise en œuvre effective, accompagnée de résultats concrets, comme le démontrent l’affaire des expulsions en République tchèque ou l’impact des politiques flamandes en matière de logement.

Ces décisions démontrent clairement que le marché seul ne peut assurer l’accès au logement pour les groupes vulnérables. Les États doivent développer le logement social, renforcer les protections contre les expulsions, lutter contre la discrimination et garantir des normes de logement décentes. Ils sont également tenus de collecter des données fiables et de mettre en place des politiques susceptibles d’être suivies et évaluées.

Pour la FEANTSA et ses partenaires, ces décisions fournissent des indicateurs clairs pour les gouvernements, la société civile et les défenseurs des droits, sur lesquels ils peuvent s’appuyer pour demander des comptes aux autorités et promouvoir des politiques de logement fondées sur le respect effectif du droit au logement.