Un tremplin pour le droit au logement adéquat des migrants sans papiers : Notes sur l’affaire Infante Díaz c. Espagne

Serde Atalay

Doctorante à l'Université de Lund, Faculté de droit, Suède 

Cet article se penche sur l'un des avis adoptés par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CESCR) concernant la communication Infante Díaz c. Espagne, qui porte sur le droit au logement adéquat tel que consacré à l'article 11(1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC).[1] Cet avis revêt une importance particulière, car il constitue la première reconnaissance par le CESCR d'une violation du droit à un logement adéquat pour un migrant en situation irrégulière, conformément à cette disposition. Dans ce qui suit, cet article commencera par exposer les faits de la communication, puis explorera la logique du Comité. Ensuite, il proposera une analyse succincte du raisonnement du Comité et offrira des réflexions sur la portée de cette affaire, avant de terminer par une conclusion.

Les faits de la communication

La requérante dans cette communication était Yaureli Carolina Infante Díaz, ressortissante du Venezuela, représentant également son jeune fils. Alors qu'elle se trouvait sans domicile fixe, Mme Infante Díaz a conclu verbalement un accord pour la location d'une chambre dans un appartement partagé à Santa Coloma de Gramenet, à Barcelone, moyennant un loyer de 200 euros par mois. Peu de temps après, la personne qui louait la chambre lui a annoncé son intention de déménager et lui a signalé qu’elle devrait désormais payer 800 euros par mois si elle souhaitait rester dans les lieux. La requérante a accepté cette condition et a alors réalisé que son occupation de la propriété était illégale. Six mois plus tard, elle a été confrontée à un ordre d'expulsion en tant qu’« occupant inconnu ». Se présentant au tribunal pour révéler son statut d'occupante du bien, elle a réussi à suspendre l'ordre d'expulsion. Cependant, un an plus tard, elle a reçu un avis indiquant que l'ordre d'expulsion serait prochainement exécuté, à la suite d’une demande déposée par l'institution financière propriétaire du bien. Néanmoins, l'exécution de cette ordonnance a été temporairement suspendue. La requérante a alors contacté le Département des services sociaux de la municipalité de Santa Coloma de Gramenet pour signaler sa situation de vulnérabilité socio-économique et le risque imminent de se retrouver sans logement. Peu de temps après, un deuxième ordre d'expulsion a été émis à son encontre. Malgré les démarches entreprises avec l'aide d'un avocat commis d'office pour solliciter un report de cette expulsion jusqu'à la fin de l'année scolaire, la demande de la requérante a été rejetée. Peu avant la nouvelle date d'expulsion prévue, les services sociaux ont rédigé un rapport exhaustif sur la situation socio-économique précaire et le statut de logement instable de la requérante. De plus, ils ont fourni une assistance alimentaire à la requérante à six reprises sur une période de trois mois. En conséquence de ces interventions, l'expulsion a été reportée deux fois de plus.[2] La veille de la date fixée pour l'expulsion finale, la communication a été enregistrée par le Comité. En réponse, le Comité a ordonné à l'Espagne de prendre des mesures provisoires pour suspendre l'expulsion de la requérante et de son fils pendant l'examen de la communication. De plus, il a exigé que l'Espagne leur propose une solution de relogement appropriée, en consultation véritable avec la requérante.[3] Les faits révèlent que pendant l'examen de la communication, l'expulsion de la requérante et de son fils était toujours en attente, en raison de nouvelles suspensions.[4]

La requérante a invoqué une violation de l'article 11(1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) en raison de la menace d'expulsion à laquelle elle et son fils étaient confrontés en l'absence de logement alternatif. Étant en situation irrégulière en Espagne, la requérante a souligné que cela lui interdisait de chercher un logement social. De plus, elle a indiqué qu’elle n'avait pas les moyens de se loger dans le secteur privé à cause de sa situation socio-économique précaire.[5]

Le raisonnement du Comité

En l'absence d'objections de l'Espagne à la recevabilité de la communication, le Comité l'a déclarée recevable.[6]

Le fond de la communication portait sur la question de savoir si, malgré l'incapacité de la requérante, en tant que migrante sans papiers, à bénéficier des politiques de logement public existantes, invoquées par l'Espagne comme preuve de son respect de l'article 11(1),[7] l'expulsion prévue de la requérante et de son fils constituait une violation du Pacte.[8] Le Comité a amorcé son raisonnement en mettant en avant l'obligation des États de garantir les droits du Pacte sans discrimination, conformément à l'article 2(2) du PIDESC. Il s'est référé à son Observation générale n° 20,[9] qui stipule explicitement que la non-discrimination est une « obligation transversale et immédiate » en vertu du Pacte,[10] et que les droits du Pacte s'appliquent à tous, « y compris aux non-ressortissants, indépendamment de leur statut juridique et de leur situation administrative ».[11] En référence au rapport de la Rapporteuse spéciale sur le droit à un logement convenable des migrants de 2010,[12] le Comité a clairement souligné que « cela signifie que les migrants, qu'ils aient ou non des papiers, devraient bénéficier d'une protection égale. »[13] Le Comité a abondamment cité ce rapport dans son raisonnement, mettant en lumière le manquement des États à respecter leurs obligations de garantir le droit à un logement adéquat, notamment pour les sans-papiers, par le biais des politiques publiques nécessaires. [14]Par la suite, il a souligné de manière significative que,

… le fait d'être en situation irrégulière sur le territoire de l'État partie ne devrait pas, en soi, être un critère d'exclusion de la requérante et de son fils des services de logement public.[15]

Le Comité a complété ces observations en rappelant ses principes établis concernant les expulsions forcées, soulignant la nécessité que toute expulsion soit raisonnable et proportionnée, ainsi que l'obligation des États de fournir des solutions de relogement adéquates.[16] Une nuance importante réside dans la remarque spécifique du Comité selon laquelle « les expulsions forcées, y compris celles concernant les migrants sans papiers, sont de prime abord incompatibles avec le Pacte » (mise en évidence ajoutée).[17] À la lumière de ces principes, le Comité a relevé que la requérante avait clairement signalé aux autorités compétentes sa situation de vulnérabilité socioéconomique et son besoin de logement. Il a souligné que la requérante était dans l'incapacité d'accéder à un logement public en raison de son statut de sans-papiers, un point qui n'a pas été contesté par l'Espagne.[18] Considérant que la situation de vulnérabilité socio-économique de la requérante était plus préoccupante que le droit de propriété que l'Espagne cherchait à protéger, le Comité a conclu que les ordres d'expulsion émis à l'encontre de la requérante et de son fils, sans proposition de solution de relogement, constituaient une violation de l'article 11(1) du PIDESC.[19]

Analyse de l’avis

Pour la première fois dans sa jurisprudence croissante sur l'article 11(1) du PIDESC, le Comité a émis un avis concluant à une violation du droit à un logement adéquat d'une migrante sans papiers. Le statut de sans-papiers de Mme Infante Díaz a joué un rôle crucial dans l'issue de cette communication, son principal argument étant qu'en tant que sans-papiers, elle était incapable d'accéder à un logement public comme alternative. L'absence de toute autre solution de logement, combinée à la reconnaissance que le préjudice subi par la requérante en tant que personne vulnérable sur le plan socio-économique l'emportait sur le droit de propriété du propriétaire, a conduit à la conclusion d'une violation.

Il convient de souligner que Mme Infante Díaz occupait la propriété en question de manière illégale. Cependant, il est essentiel de comprendre les circonstances qui l'ont poussée à agir ainsi. Son statut de sans-papiers l'empêchait d'accéder à un logement public ou de trouver un emploi, ce qui l'entraînait davantage dans la vulnérabilité socio-économique.[20] En tant qu'étrangère en situation irrégulière, elle a été piégée dans un cercle vicieux de pauvreté et d'exclusion.[21] Bien que le Comité n'ait pas examiné en détail le double désavantage de Mme Infante Díaz, il est significatif qu'il ait finalement jugé que cette précarité sociale primait sur le droit de propriété du propriétaire. Au lieu d'interpréter l'occupation illégale comme un désavantage dans l'exercice de mise en balance, le Comité a explicitement considéré la situation socio-économique de Mme Infante Díaz comme prépondérante.[22]

L'élément le plus important de cet avis réside dans la conclusion du Comité stipulant que la présence irrégulière d'une personne ne doit pas automatiquement la priver de l'accès aux services de logement public. Cette conclusion représente une avancée significative dans la jurisprudence du Comité. Auparavant, lorsqu'il examinait l'accès au logement social dans le cadre de l'obligation des États de fournir une solution de relogement adéquate aux personnes menacées d'expulsion en dehors d'un contexte migratoire, le Comité avait conclu que, 

… dans le but d'optimiser l'utilisation de leurs ressources sociales, les États parties peuvent établir des critères ou des conditions que les demandeurs doivent remplir pour accéder aux services sociaux.[23]

Selon le Comité, ces critères et conditions doivent être « raisonnables », « soigneusement conçus » pour éviter la stigmatisation, et communiqués aux demandeurs « de manière transparente, opportune et complète ».[24] Malgré ces garanties, cette conclusion a laissé une question importante en suspens : si les « conditions et critères » d'accès au logement public peuvent être fixés « dans le but d’optimiser l’utilisation des ressources sociales », dans quelles circonstances serait-il justifié de faire une distinction entre les ressortissants et les non-ressortissants, et/ou entre différents groupes de non-ressortissants en fonction du type de leur permis de séjour ou de la légalité de leur présence dans ce contexte ? Il s'agit d'une question légitime, car le Pacte n'interdit pas les différences de traitement si elles sont objectives et raisonnables.[25] En principe, les « critères et conditions » mentionnés dans les avis antérieurs du Comité pourraient être interprétés comme autorisant des restrictions spécifiques sur l'accès des migrants et des réfugiés aux logements publics si ces restrictions sont jugées raisonnables et objectives. Cependant, la conclusion du Comité dans l'affaire Infante Díaz c. Espagne, selon laquelle la simple présence illégale ne devrait pas servir de critère d'exclusion d'un logement public, apporte une nuance cruciale à sa conclusion précédente, comme mentionné précédemment, en faveur des étrangers. Essentiellement, cela signifie que la présence d'un tel critère est jugée déraisonnable, à moins que l'État ne puisse démontrer le contraire. Cette approche contraste fortement avec celle adoptée, par exemple, par la Cour européenne des droits de l'homme, qui accorde la priorité aux prérogatives des États en matière de contrôle des migrations, estimant qu'un État peut avoir des raisons légitimes de restreindre l'accès aux services publics coûteux, tels que les programmes sociaux, les prestations sociales et les soins de santé, pour les immigrants de courte durée et les immigrants en situation irrégulière, qui, en règle générale, ne contribuent pas à leur financement.[26]

Malgré son apport significatif à la jurisprudence du Comité sur le droit à un logement adéquat et les droits des sans-papiers, l'affaire Infante Díaz c. Espagne laisse le lecteur sur sa faim à deux égards. Tout d'abord, et c'est le plus important, il est surprenant que le Comité n'ait pas examiné séparément et n'ait pas conclu à une violation de l'article 2(2) du PIDESC (en conjonction avec l'article 11(1)) en raison de la discrimination fondée sur le statut d'immigrant et/ou le statut socio-économique, comme discuté précédemment.[27] Certes, la requérante elle-même n'a pas introduit un tel grief. Toutefois, le fait que les requérants n'aient pas invoqué un article du Pacte (en particulier l'article 2, paragraphe 2) n'a pas empêché le Comité d'examiner d'office une éventuelle violation de cet article auparavant.[28] Dans l'affaire Infante Díaz c. Espagne, l'exclusion automatique de la requérante du logement public en raison de son statut d'immigrée, ainsi que sa situation socio-économique connexe qui a également conduit à son exclusion du marché privé, soulèvent suffisamment de signaux d'alarme concernant un traitement potentiellement discriminatoire. Considérant spécifiquement la nature intersectionnelle du préjudice subi par Mme Infante Díaz,[29] l'examen de la communication sous l'angle de la discrimination aurait pu contribuer de manière significative à combattre la discrimination fondée non seulement sur le statut d'immigré, mais aussi sur le statut socioéconomique, compte tenu de l'intersection complexe de ces deux éléments, et à comprendre comment ces motifs devraient être examinés en vertu du Pacte. Une telle compréhension est cruciale étant donné que ces motifs devraient être évalués en tant qu’autre statut conformément à l'article 2, paragraphe 2, étant donné que cette disposition ne les énumère pas explicitement comme motifs de discrimination interdits.[30]

Deuxièmement, les éléments factuels, les arguments présentés par les parties ou même le raisonnement du Comité ne clarifient pas précisément quelles réglementations ont empêché Mme Infante Díaz d'accéder à un logement public. Il aurait été bénéfique d'inclure des références explicites aux lois ou réglementations spécifiques qui excluent explicitement les migrants sans papiers de bénéficier du logement public. De telles précisions auraient permis de suivre de manière plus claire les mesures prises par l'Espagne, ou l'absence de telles mesures, en réponse aux recommandations formulées par le Comité.[31]

Conclusion

Alors que le Comité est régulièrement sollicité pour examiner les allégations de violations du droit à un logement adéquat dans divers contextes, sa contribution à l'élargissement de la justiciabilité et de la portée normative de ce droit ne cesse de croître. Un raisonnement plus clair et plus détaillé de la part du Comité, surtout lorsqu'il s'agit de plaintes déposées par les personnes les plus vulnérables face aux violations des droits, renforcerait considérablement cette contribution. Ceci revêt une importance particulière, car il est crucial de combattre l'inégalité en matière de logement grâce à des revendications vigoureuses et bien articulées sur tous les fronts, de la théorie à la pratique. Malgré certaines lacunes, l'affaire Infante Díaz contre l'Espagne constitue une avancée significative dans cette optique, et représente un pas dans la bonne direction.