La mendicité, un droit humain ? Remise en question de la pénalisation de la mendicité dans l’UE à la lumière de la récente affaire Lăcătuş c. Suisse

Anna Kompatscher

Assistante politique, FEANTSA

Introduction : Pourquoi la pénalisation de la mendicité est-elle une question politique ?

Le sans-abrisme de rue, le mal-logement et la pauvreté sont des situations qui privent les personnes concernées de leur dignité et de leurs droits humains basiques. Au lieu de fournir des solutions adéquates de logement et des aides sociales adéquates aux publics les plus vulnérables, plusieurs États membres de l’Union choisissent de pénaliser et criminaliser ces personnes. Ces politiques et législations criminalisent en effet les membres les plus pauvres et les plus marginalisés de la société comme les personnes sans abri. De nouvelles infractions violant les règlementations relatives à la COVID-19 ont également affecté ces groupes durant l’année écoulée. Ces mesures punitives limitent encore plus les droits humains. Qu’il s’agisse de règlements de gouvernements locaux, de lois ou de politiques nationales, ces mesures renforcent l’exclusion sociale de ces groupes marginalisés.  

Le récent arrêté Lăcătuş c. Suisse[1] a permis à la criminalisation de la mendicité de faire la une des journaux étant donné que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a pour la première fois déclaré qu’une interdiction de la mendicité violait le droit au respect de la vie privée et familiale. Toutefois, comme nous le verrons plus bas, cet arrêté ne précise pas que la mendicité devrait être de décriminalisée de façon générale.  

La criminalisation de la mendicité pénalise indirectement le sans-abrisme et la pauvreté et punit dès lors les personnes qui ont peu voire pas d’autres options pour gagner de l’argent. Les interdictions de la mendicité sont souvent seulement la pointe de l’iceberg, d’autres mesures étant utilisées pour punir les personnes en situation de pauvreté et les personnes considérées comme « indésirables » par les décideurs politiques et les commerçants pour trouble de l’ordre public pour simple utilisation de l’espace public.

Cet article vise à offrir un panorama de certaines des mesures qui criminalisent la mendicité dans les États membres de l’Union. Dans l’UE, le droit pénal et administratif et les politiques sociales ont toujours été du ressort des États membres mais les récents développements politiques offrent davantage de marge à l’UE. Nous clôturerons dès lors ce document par des recommandations politiques adressées à la Commission européenne.

Criminalisation ou pénalisation

Les mesures de pénalisation ou de criminalisation font généralement référence aux politiques, législations et règlements administratifs utilisés pour punir, ségréger ou contrôler les personnes en situation de pauvreté. La criminalisation de la mendicité la rend illégale, alors que la pénalisation engendre une sanction de la mendicité, non seulement via des législations pénales mais également via des règlements et des mesures administratives.

Dans plusieurs pays européens, différentes formes de mendicité sont interdites non seulement par le droit pénal mais également par le droit administratif, établi tant dans des législations nationales que dans des arrêtés locaux. Ces dispositions considèrent différentes formes de mendicité : la mendicité silencieuse, la mendicité intrusive ou « agressive », la mendicité avec enfants ou avec chiens, ou la mendicité organisée considérée comme une activité économique.

Lăcătuş c. Suisse

Dans son arrêté sur Lăcătuş c. Suisse, la CEDH considère la mendicité comme une question de droit humain pour la toute première fois. L’arrêté est toutefois moins révolutionnaire qu’espéré, étant donné que la Cour n’établit pas de droit humain de mendier mais se contente de déclarer que l’interdiction générale de la mendicité que la Ville de Genève avait mis en place constitue une violation du droit à la vie privée et familiale inscrit à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). La Cour base son argumentation sur la vulnérabilité de la requérante, une jeune femme rom. Après cette décision, il est question de savoir si elle peut avoir des conséquences sur  la pénalisation de la mendicité un peu partout en Europe.

Il importe toutefois de souligner que la Cour a établi que l’interdiction de la mendicité telle qu’appliquée à Genève ne permettait pas d’équilibrer les intérêts en jeu. À l’inverse, il semble que certaines formes de pénalisation de la mendicité ne violent pas forcément la Charte européenne des droits de l’homme.

La pénalisation de la mendicité dans les États membres de l’Union

Dans la plupart des pays de l’Union, les gouvernements locaux peuvent interdire la mendicité et ne se privent pas pour le faire. Étant donné que la mendicité est souvent interdite au niveau local, il est très difficile de brosser un tableau exact de la situation en Europe.

Comme pour les sanctions encourues dans les États membres de l’Union, au niveau national ou local, pour violation de l’interdiction de la mendicité, la nature et la gravité de la mendicité varient considérablement. Dans la plupart des cas, la mendicité est considérée comme un comportement contraire à l’ordre et à la tranquillité publiques. Les interdictions sont souvent adoptées par des règlements administratifs ou des arrêtés de municipalités mais dans certains États membres, la mendicité constitue même une infraction pénale.[2]

Comme l’a fait la CEDH dans son arrêté Lăcătuş, de nombreux pays adoptent une distinction entre les formes silencieuses de la mendicité et la mendicité « agressive ».

En Italie, par exemple, déjà en 1995, la Cour constitutionnelle établissait cette distinction dans le cadre d’une disposition du Code pénal italien (art. 670) qui criminalisait la mendicité en public sous toutes ses formes.[3] La Cour a déclaré cette disposition inconstitutionnelle au motif que la criminalisation de la mendicité non-invasive était illégitime sous le plan constitutionnel car elle n’était pas raisonnable, dans la mesure où le droit pénal ne pouvait pas être considéré comme nécessaire dans le cas de la « mendicité silencieuse ». Dans son jugement, la Cour constitutionnelle italienne avait jugé que la protection de la tranquillité publique ne pouvait être menacée par la mendicité qui ne se traduit que pas une simple demande d’aide. »

De même, en Autriche où la Cour constitutionnelle a analysé en 2012[4] la constitutionnalité des législations respectives sur l’interdiction de la mendicité dans les régions de la Haute-Autriche, Salzbourg et Carinthie, la Cour a établi la même distinction entre les différents types de mendicité. Selon la Cour, l’interdiction de la mendicité « silencieuse » était contraire à la Constitution alors que la criminalisation de la mendicité agressive et commerciale/professionnelle ne l’était pas et que les Lands avaient le droit d’interdire ces types de mendicité. Dès lors, la Cour autrichienne a établi la même distinction que la CEDH dans l’affaire Lăcătuş neuf ans plus tard. Contrairement à l’affaire Lăcătuş, la Cour autrichienne avait jugé que la mendicité ne tombait pas sous le champ d’application de l’article 8 de la CEDH, étant donné que la mendicité ne pouvait pas être considérée comme l’expression du mode de vie de la personne.[5] Toutefois, selon la Cour constitutionnelle autrichienne, la mendicité « silencieuse » était garantie par l’article 10 de la CEDH en tant que forme d’expression. La CEDH, toutefois, n’a pas autorisé d’examen de l’affaire Lăcătuş sur la base de l’article 10.

Nous allons à présent anayser de plus près les mesures juridiques pénalisant la mendicité dans certains pays européens :

Italie

À la suite du jugement de la Cour constitutionnelle, le législateur italien a décriminalisé la mendicité également sous sa forme silencieuse.[6] Toutefois, la Loi de 2018 relative à la sécurité a réintroduit une interdiction de la mendicité dans le Code pénal (article 669 bis). Cette disposition stipule que les personnes coupables de mendicité de façon harcelante, en simulant une maladie ou en utilisant des moyens frauduleux pour susciter la pitié des autres sont passibles d’une peine d’emprisonnement de trois à six mois et d’une amende allant de 3.000 à 6.000 euros.

Dans la pratique, outre l’utilisation de cette disposition du droit pénal, les mendiants sont pénalisés par des arrêtés municipaux et le « Daspo urbano », une mesure administrative visant à l’origine à lutter contre le phénomène de la violence dans les installations sportives en donnant à la police la possibilité d’ordonner l’expulsion du contrevenant et d’imposer une amende. Depuis 2017, cette mesure est également utilisée pour les lieux avec un « afflux considérable de touristes », notamment dans le nord de l’Italie (comme à Vérone et Turin) où le Daspo est utilisé pour expulser les mendiants des gares ou du centre-ville.

Pologne

En Pologne, la mendicité est interdite au niveau national et au niveau local lorsqu’il s’agit de la mendicité forcée et de la « mendicité agressive ». La mendicité avec enfants n’est pas interdite mais elle l’est lorsqu’elle inclut le fait de forcer un mineur ou une personne sans défense ou dépendante de l’auteur ou placée sous ses soins. La mendicité est également bannie lorsque son auteur dispose de moyens de subsistance ou est capable de travailler. Au niveau local, l’interdiction de la mendicité, en général, est assez commune dans les règlements régissant l’utilisation de certains espaces publics comme les gares. Ces interdictions ont fait l’objet d’interventions de l’Ombudsman auprès du ministère de la Justice en 2017 et 2021 sans aucune réaction.[7]

Irlande

En Irlande, la mendicité forcée et agressive est interdite au niveau national. La loi sur l’ordre public est établie dans les Lois pénales (sur l’ordre public) de 1994 et 2011. La mendicité de façon agressive, intimidante ou menaçante est considérée comme un trouble à l’ordre public. Une personne déclarée coupable de ce délit encourt, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende ou jusqu’à un mois de prison, ou les deux. La police peut obliger les personnes mendiant dans certains quartiers de quitter le quartier en question, s’agissant notamment de personnes mendiant près d’un distributeur automatique de billets ou à l’entrée de magasins. Si la personne ne respecte pas la demande de la police, il encourt une amende sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Il est également considéré comme un délit d’organiser la mendicité ou de forcer quelqu’un à mendier, ou de gagner de l’argent sur le dos d’une autre personne qui mendie.

Suède

Depuis la transposition suédoise de la directive relative à la libre-circulation en 2006, il existe un débat politique important sur la libre-circulation des citoyens de l’Union en situation de précarité et l’interdiction de la mendicité dans l’espace public.[8] Le débat public en Suède porte notamment sur les Roms venant de Roumanie et de Bulgarie pour mendier en Suède, réitérant la discrimination et la marginalisation des mendiants.[9]

En décembre 2018, un arrêté de la Cour administrative suprême en Suède considérait que les municipalités étaient les mieux placées pour décider de la nécessite d’élaborer des règles locales sur la mendicité ou les comportements problématiques dans l’espace public. La Cour suprême a été invitée à décider si une interdiction de la mendicité introduite par la ville de Vellinge était légale. La conséquence de cet arrêté est que toutes les municipalités suédoises peuvent élaborer des législations locales concernant la mendicité dans l’espace public. Plusieurs municipalités ont interdit la municipalité dans certains quartiers.

Certaines villes suédoises ont adopté des permis de mendicité qui impliquent que les mendiants doivent payer une licence avant de pouvoir demander de l’argent dans la rue.[10]

En 2019, le parti suédois ‘Moderaterna’ (Modérés), le principal parti de l’opposition, a proposé une motion au Parlement afin d’introduire une interdiction sur la mendicité dans le code pénal suédois.[11] La motion a été rejetée par le Parlement mais montre clairement l’importance de cette question à l’heure actuelle en Suède.

Hongrie

La situation en Hongrie mérite une attention particulière. En 2011, le gouvernement hongrois a adopté une loi statutaire criminalisant les personnes sans abri. Étant donné que la Cour constitutionnelle hongroise a déclaré cette loi inconstitutionnelle en 2012, le gouvernement a amendé la loi fondamentale, donnant aux municipalités le pouvoir de règlementer et criminaliser le sans-abrisme. Après cinq années de litiges juridiques sur la mise en œuvre, le gouvernement a amendé la loi fondamentale en 2018, intégrant une interdiction générale du sans-abrisme de rue. Selon un avocat d’Utcajogász[12], l’Association des avocats de rue à Budapest, la crise des réfugiés a engendré une hausse de l’hostilité à l’encontre des personnes sans abri et des mendiants. Avec la pandémie, la criminalisation a atteint de nouveaux sommets avec l’imposition d’amendes considérables pour violation du couvre-feu.

Dans son arrêté du 11 mai 2004,[13] la Cour constitutionnelle hongroise a analysé la loi sur la mendicité agressive et a jugé que la disposition interdisant la mendicité en tant qu’infraction réglementaire n’était pas inconstitutionnelle. À cet égard, elle a considéré que cette loi ne violait pas la dignité humaine ou le droit à la vie. Par ailleurs, dans son arrêté du 6 novembre 2011[14], la même Cour constitutionnelle a jugé que la criminalisation de la mendicité ne violait aucun droit fondamental.

Actuellement en Hongrie, la mendicité est criminalisée tant au niveau national qu’au niveau local : la mendicité forcée, la mendicité avec enfants et la mendicité agressive, mais également la mendicité de porte à porte. Au niveau local, la mendicité silencieuse peut être également interdite.

Seules des législations locales ont été contestées devant le bureau du gouvernement chargé de la supervision juridique des municipalités. Ces actions initiées par l’Ombudsman ou des ONG sont couronnées de succès uniquement lorsqu’elles invoquent l’interdiction de législations parallèles étant donné que certaines formes de mendicité (mendicité avec enfants, mendicité agressive ou mendicité de porte à porte) sont déjà punissables en vertu de la législation nationale. Par conséquent, elles étaient et pourraient être couronnées de succès sur la base d’une simple argumentation formelle concernant l’élaboration de lois. Les statistiques du ministère de l’Intérieur démontrent qu’en 2020, les personnes les plus pauvres ont été condamnées à des amendes pour mendicité en vertu de la législation nationale bien plus et pour des montants bien plus élevés qu’en 2019. Par rapport à l’année précédente, le nombre de cas et encore plus le nombre d’amendes imposées pour mendicité a considérablement augmenté. Il n’existe pas de statistique officielle sur les amendes imposées par les municipalités.

Belgique

En Belgique, dans une récente affaire n’impliquant pas la mendicité mais des vols alimentaires, le juge a décidé que l’envoi de la personne sans abri en prison pour ce crime était inadéquate car la société devait offrir un autre type de réponse que la prison pour ce type de délit.[15] Concernant la mendicité, le Conseil d’État a déjà placé l’accent sur l’importance du principe de proportionnalité dans plusieurs de ses arrêtés relatifs aux règlements administratifs sur la mendicité. Dans une affaire concernant une interdiction générale et permanente de la mendicité, il a jugé que l’interdiction en question était disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis.[16]

Solutions : un rôle pour la loi anti-discrimination ?

La criminalisation engendre la stigmatisation des personnes sans abri et peut engendrer de la violence voire des crimes haineux à l’encontre des personnes sans abri. Une étude hongroise a prouvé que l’amendement de la Loi fondamentale en Hongrie qui criminalisait le sans-abrisme et le vagabondage avait engendré une acceptation sociale de la violence à l’encontre de personnes sans abri, qui était ainsi en quelque sorte justifiée par la nouvelle loi.[17]

La question est dès lors de savoir comment contester la pénalisation et la criminalisation des mendiants et plus généralement des personnes sans abri et en situation de pauvreté. La discrimination est tant une cause qu’une conséquence de la pauvreté.[18] La loi anti-discrimination peut-elle s’avérer être un outil efficace à cet égard ?

La chercheuse Sarah Ganthy affirme que la loi anti-discrimination peut être utilisée pour lutter contre les inégalités socioéconomiques.[19] La CEDH a déjà reconnu que l’emploi et la richesse était des caractéristiques personnelles au sens de l’article 14.[20] Par ailleurs, le Comité européen des droits sociaux (CEDS) a admis des affaires reconnaissant que les distinctions basées sur le statut socioéconomique étaient une form de discrimnation qui devait être interdite par le droit national.[21]

Au niveau national, la loi anti-discrimination est largement utilisée, mais sans référence aux motifs économiques et sociaux. Ls directives européennes relatives à la lutte contre la discrimination font référence à la discrimination dans le domaine de l’emploi et à la discrimination basée sur le genre et la race. Les possibilités sont actuellement limitées pour faire référence au statut social ou économique.[22]

Concernant la mendicité, l’affaire Lăcătuş c. Suisse a fourni un point de vue intéressant sur l’approche anti-discrimination. La requérante a affirmé qu’elle avait été discriminée en raison de sa situation sociale et économique et à cause de son origine. Elle a invoqué l’article 14 (« interdiction de la discrimination ») combiné avec l’article 8. La Cour n’a pas suivi cette argumentation et a considéré qu’il n’était pas nécessaire de donner un jugement séparé sur la plainte en vertu de l’article 14 à lire conjointement avec l’article 8 de la Convention. Dans leurs avis en partie dissidents, le juge Lemmens et le juge Ravarani ont regretté que la Cour a refusé d’examiner la plainte en vertu de l’article 14 combiné avec l’article 8 dans la mesure cela aurait posé une question importante complètement séparée de celle examinée.

Recommandations

Le discours politique à la base de la pénalisation de la mendicité établit souvent des liens entre les personnes sans abri et les mendiants et des attitudes agressives et violentes ou des situations insalubres et des troubles à l’ordre public. Dans un espace public de plus en plus privatisé, la stigmatisation et la pénalisation des mendiants et des pauvres ont des conséquences dramatiques pour leur dignité. L’interdiction de la mendicité et les stratégies de pénalisation peuvent pousser les personnes ciblées par ces mesures dans des situations plus graves de pauvreté et d’exclusion sociale.

La seule solution passe par un changement de mentalité pour ne plus considérer la mendicité comme une activité économique criminelle. L’éradication de la mendicité ne passe pas par la pénalisation et la criminalisation mais bien par une approche plus solidaire, en aidant les familles à bas revenus à accéder aux aides et ressources.

Dans l’affaire Lăcătuş c. Suisse, la requérante a affirmé qu’il « convenait de lutter contre la pauvreté et non contre les pauvres ».[23] L’article 11 de la Déclaration des droits des personnes sans abri stipule que « les personnes sans abri doivent avoir le droit de mendier pour survivre. Les pratiques de survie ne sauraient être interdites ni contingentées à certains espaces, dès lors qu’elles n’enfreignent pas de dispositions réglementaires d’ordre pénal. »[24]

Une approche systémique inclut la sensibilisation du public et des acteurs sur la criminalisation du sans-abrisme. Au niveau européen, des alternatives à la criminalisation doivent être établies en développant le Principe 19 du Socle européen des droits sociaux. L’accès au logement abordable, à l’emploi et à la sécurité sociale est l’approche la plus efficace pour lutter contre la pauvreté et éviter que des personnes doivent mendier pour satisfaire leurs besoins les plus basiques.

Les villes européennes doivent adopter et mettre en œuvre la Déclaration des droits des personnes sans abri afin de réaffirmer leur engagement en matière de promotion des droits humains, et surtout l’article 11de cette Déclaration.

De façon générale, les institutions européennes devraient condamner la pénalisation de la mendicité dans les États membres, consacrer des fonds à la sensibilisation et à la formation des administrations nationales sur ces problématiques et collecter davantage de données sur la discrimination des personnes en situation de pauvreté et sur le lien entre les politiques de criminalisation et la stigmatisation et la violence à l’encontre de ces personnes.

Cliquez ici pour accéder à notre panorama de la situation en matière de mendicité dans les États membres de l'UE.

Cliquez ici pour lire notre résumé de la décision Lăcătuş c. Suisse.