Julie CLAUZIER, Jurislogement
L' émergence d'un droit au logement « opposable" en France
En France, dans la deuxième moitié du XXème siècle, on est passé de la protection d’un droit du logement, qui consiste à réguler les rapports locatifs entre locataires et propriétaires, à un droit au logement qui favorise l’accès au logement de ceux qui en sont exclus. Cela n’empêchera pourtant pas l’aggravation de l’état du mal-logement et l’exclusion sociale, conduisant, au début des années 2000, à une forte mobilisation associative, soutenue par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, qui revendique la consécration d’un droit au logement « opposable ». Un important plaidoyer combiné à un contexte politique favorable, conduiront le Président français à annoncer, au tout début de l’année 2007, l’adoption prochaine d’une grande loi pour lutter contre l’absence de logement et le mal-logement. Le 5 mars 2007, la loi dite « DALO » (Droit Au Logement Opposable) est adoptée en quelques semaines. La France devient ainsi le deuxième pays européen, après l’Ecosse, à se doter d’une loi consacrant l’opposabilité du droit au logement.
Cette loi permet désormais à un citoyen mal-logé ou dépourvu de logement « d’opposer » à l’Etat son droit au logement. Des voies de recours, administratifs et juridictionnels, sont désormais ouvertes afin de faire constater la violation de ce droit et la responsabilité de l’Etat qui en découle, pour garantir et mettre un œuvre le droit au logement. Un comité de suivi de l’application et de la mise en œuvre de la loi est institué par la loi DALO. Depuis 10 ans, il veille à l’application de la loi, est force de propositions auprès du gouvernement et soutient les acteurs dans l’interprétation de la loi.
Un peu décalé du sens juridique classique, la notion « d’opposabilité » du droit au logement en particulier et des droits sociaux en général (comme précédemment le droit à la scolarisation par exemple) permet la réaffirmation d’un droit fondamental, l’identification des autorités en charge de son respect et sa mise en œuvre, et l’instauration d’une voie de recours pour se prévaloir de son droit devant un tiers qui pourra condamner l’autorité en charge de mettre en œuvre les droits des personnes (une commission indépendante et le juge en l’espèce). En cela, la notion « d’opposabilité » permet de donner à la loi une portée plus forte en ce qu’elle crée une obligation de résultat (et non plus seulement de moyens) à l’encontre de l’Etat, en charge de la mise en œuvre du droit au logement pour toutes celles et ceux qui en sont exclu.e.s.
Que dit la loi « Droit au logement opposable » (DALO) ?
La loi prévoit que les personnes qui ne sont pas parvenues à se loger alors qu’elles remplissent les conditions d’accès au logement et hébergement, et qui relèvent des catégories spécifiquement prévues par la loi (qui correspondent aux personnes les plus vulnérables qui de fait devraient être visées en priorité par les politiques publiques de logement), peuvent engager un recours.
La loi crée ainsi des catégories de situations prioritaires pour l’attribution d’un logement ou hébergement. Elle n’a cependant pas vocation à répondre au mal-logement dans son ensemble qui touche environ 4 millions de personnes en France (selon les chiffres de la Fondation Abbé Pierre).
Ainsi, relèvent du recours DALO :
- Les personnes dépourvues de logement (qui vivent à la rue, à l’hôtel, dans leur voiture, etc.)
- Les personnes menacées d’expulsion sans solution de relogement
- Les personnes hébergées dans des structures depuis plusieurs mois
- Les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation, insalubre ou dangereux
- Les personnes logées dans des locaux sur-occupés ou indécent et qui font état de la présence d’enfants mineurs ou de personnes handicapées dans le logement
- Les personnes en demande de logement social et sans offre de logement dans un délai anormalement long (fixé en fonction des territoires)
- Les personnes en demande d’hébergement social et sans proposition d’hébergement.
Ces personnes peuvent alors remplir un formulaire pour déposer un recours auprès d’une commission indépendante (composée de représentants de l’Etat, de collectivités territoriales, de bailleurs sociaux, d’associations, etc.). Les membres de cette commission examinent les recours et apprécient l’urgence de la situation dans le cadre de la loi. La commission peut reconnaître que le relogement d’une personne est prioritaire et urgent. Dans ce cas, sa décision s’impose au représentant local de l’Etat, en charge de proposer à la personne une solution d’hébergement ou de logement adaptée à ses besoins, dans des délais allant de 3 à 6 mois (en fonction de l’état de tension du marché du logement sur le territoire) pour une offre de logement et 6 semaines pour une offre d’hébergement.
A défaut d’une proposition de logement ou d’hébergement dans les délais impartis, les personnes dont la situation a été reconnue prioritaire et que la commission a défini comme les publics devant être relogés en urgence, pourront saisir le juge administratif, dans le cadre d’un recours spécifique prévu par la loi DALO. Ce recours sera l’occasion pour le juge de constater que l’Etat n’a pas relogé la personne comme il le lui avait été demandé par la commission indépendante. Le juge rend une décision dans laquelle il ordonne à l’Etat d’héberger ou de reloger la personne et sa famille, éventuellement assortie d’une astreinte financière, versée à un fonds national, destiné non pas à développer l’offre de logement (comme prévu initialement), mais à financer les mesures d’accompagnement social dont les personnes prioritaires au regard de la loi DALO pourraient avoir besoin pour accéder à un logement.
A défaut d’une proposition de logement, la personne peut également engager un recours indemnitaire classique auprès du représentant de l’Etat sur son territoire. Si l’Etat refuse d’indemniser la personne pour le préjudice matériel, physique et ou moral subi du fait de l’absence de proposition de relogement, le juge pourra être saisi afin d’ordonner à l’Etat d’indemniser les personnes.
La loi DALO, un "levier" pour garantir l'effectivité du droit au logement?
A l’origine, cette loi vise à jouer un rôle d’effet levier pour la construction de logements adaptés et abordables. Le mécanisme de recours instauré par la loi tend à mettre en lumière les demandes de publics ciblés comme étant les plus défavorisés et les plus éloignés du logement. Ainsi, les besoins en termes d’offres de logement pourront être quantifiés et qualifiés plus facilement afin d’orienter les politiques publiques de l’habitat en faveur du relogement de ces ménages. D’une obligation consistant à mobiliser les moyens disponibles pour tendre à la mise en œuvre d’un droit, on passe à une obligation de résultat pour l’Etat de garantir l’effectivité dudit droit.
Dix ans après l’entrée en vigueur de la loi DALO, à l’heure du bilan, l’effectivité de cette loi interroge.
En 2016, la Ministre du Logement confie une mission au Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, afin d’identifier les moyens de renforcer l’effectivité du DALO. Le bilan rendu en décembre 2016 (lien vers le rapport de mission 2016) témoigne des effets positifs de la loi DALO qui a permis de reloger plus de 100 000 ménages depuis son adoption en 2007. Néanmoins, le nombre de ménages restant à reloger progresse chaque année et atteint près de 60 000 ménages en 2014.
Dans son rapport, le comité note une évolution profonde des politiques publiques du logement en 10 ans, notamment en matière de développement de l’offre pour les plus défavorisés, par la pression exercée du fait du risque de recours. Néanmoins, il pointe une aggravation en parallèle de la crise du logement et une baisse des ménages reconnus prioritaires suite à un recours DALO, conséquence de pratiques de plus en plus restrictives des commissions chargées d’instruire les recours.
Le comité appelle à une vigilance dans les prochaines années quant à l’enjeu d’information des personnes et des professionnels qui les accompagnent dans leur recours ; le peu de moyens attribués à certaines commissions qui ne peuvent fonctionner correctement, ce qui conduit au non-respect des droits des usagers ; ou encore l’amélioration de la procédure d’attribution des logements sociaux et une meilleure identification des logements sociaux « réservés » par l’Etat.
La mise en œuvre effective de la loi fait encore l’objet de trop de disparités territoriales, avec des politiques locales du logement et des pratiques des comed hétérogènes.
Le Comité note toutefois que ce mécanisme de recours et les missions des commissions chargées d’examiner ces recours permettent de révéler les dysfonctionnements du droit commun et de jouer ainsi un rôle « d’observatoire ».
Vers une mise en œuvre progressive du droit au logement conformément aux engagements internationaux de la France
Plusieurs instruments onusiens de protection des droits humains ont été ratifiés par la France. Ils contraignent les Etats parties à respecter, protéger et mettre en œuvre les droits fondamentaux garantis dans les conventions. Ainsi, l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) garantit le droit à un niveau de vie suffisant en fournissant notamment un logement adapté. Le contenu de cet article et sa nature sont précisés dans une observation générale n°4 du Comité DESC.
D’autre part, le droit au logement a été consacré comme un droit fondamental par la Cour de Justice de l’Union Européenne, laquelle veille à l’application entre autres de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne qui prévoit que les Etats devront garantir le droit à une aide au logement. Enfin, si la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme ne garantit pas le logement en tant que tel, la Cour en a proposé une construction jurisprudentielle en s’appuyant principalement sur le droit au respect de la vie privée et familiale et l’interdiction des traitements inhumains et dégradants.
Les conventions internationales ratifiées par la France prévoient que les droits seront mis progressivement en œuvre par l’Etat, notamment par le biais de l’adoption de mesures législatives. En ce sens, l’adoption de la loi DALO est une étape vers la mise en œuvre progressive du droit au logement, en tant que droit de l’Homme. Cette notion de « progressivité » ne doit toutefois pas servir d’excuse à l’Etat français pour minimiser sa responsabilité et justifier ainsi du non-respect des droits fondamentaux des personnes, en ne remplissant pas son obligation de résultat : à savoir de mettre fin au sans-abrisme et mal-logement en France.
En France, si la loi DALO est une avancée considérable, la route vers son effectivité réelle est encore longue. Notons à ce titre la condamnation de la France en 2015 par la Cour européenne des droits de l’Homme pour ne pas avoir relogé une famille reconnue prioritaire par la loi DALO, depuis plusieurs années, pour accéder à un logement (Tchokontio c. France). La Cour a considéré que le fait de ne pas exécuter la décision de justice allant dans ce sens et de ne contraindre l’Etat à le faire que par le biais d’astreintes financières destinées à un fonds national et non à la personne victime du préjudice, portait une atteinte au droit à une voie de recours effective (article 6 § 1 Convention européenne des droits de l’Homme).
Cela nous conduit en conclusion à rappeler l’enjeu de doter une telle loi de moyens suffisants pour assurer sa mise en œuvre effective. Il ne suffit pas d’adopter des lois consacrant l’opposabilité du droit au logement pour garantir les droits de chacun. L’ensemble des acteurs doit se mobiliser afin de tendre progressivement vers une mise en œuvre effective du droit au logement comme droit fondamental, socle du respect de la dignité humaine.
Dix ans après l’adoption de la loi DALO reconnaissant l’opposabilité du droit au logement, les enjeux d’information sur les droits des personnes et les moyens de les faire reconnaître sont réels et imminents. Les collectivités et bailleurs sociaux doivent rester également mobilisés et vigilants à l’enjeu de développement et d’identification de l’offre de logements adaptés aux besoins des personnes.
En consacrant une obligation de résultat pour l’Etat français en 2007, la loi DALO espérait ainsi débloquer les moyens nécessaires pour mettre fin au sans-abrisme et au mal-logement. Au lendemain des 10 ans de la loi DALO, nous ne pouvons que souhaiter que la France poursuive ses efforts et se donne définitivement les moyens d’atteindre progressivement ce résultat.
