Quel futur pour les Droits au Logement? Le Potentiel du Socle Européen des Droits Sociaux

Après avoir présenté l’initiative en mars 2016 pour la soumettre à la consultation du public, la Commission européenne a officiellement introduit le 26 avril dernier le Socle européen des droits sociaux, attendu depuis longtemps. Ce socle présente un total de 20 principes visant à conférer aux citoyens des droits nouveaux et plus efficaces. Parmi ces vingt principes, le droit au logement a pris sa propre place dans le Principe 19, qui vise la fourniture de logements et qui s’articule autour de trois thématiques : a) Un accès au logement social ou à une aide à un logement de qualité pour les personnes dans le besoin ; b) Le droit des personnes vulnérables à une assistance et une protection appropriées contre les expulsions forcées ; et c) Un abri et des services adéquats pour les sans-abris afin de promouvoir leur inclusion sociale.[1]

Ce principe se repose sur l’Article 34(3) de la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne qui reconnaît notamment le droit à une aide sociale et à une aide au logement, afin de garantir une existence décente à toutes les personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes.[2] Toutefois, le principe va plus loin que la Charte en garantissant non seulement le droit à une aide au logement mais également l’accès au logement social. Ce principe inclut dès lors une large gamme de possibilités comme des allocations de logement, des aides au revenu et des réductions d’impôts. En outre, le champ personnel du principe est plus large que celui de la Charte, incluant l’aide au logement pour toutes les personnes dans le besoin, et non uniquement pour les personnes ne disposant pas des ressources suffisantes. Ceci est essentiel pour les personnes présentant des besoins spéciaux, qu’il s’agisse de personnes handicapées ou de personnes confrontées à des ruptures familiales.  

Concernant le droit à une assistance et à une protection appropriées contre les expulsions forcées, le socle renforce considérablement le droit au logement, qui peut être représenté par différentes formes de protection comme une aide juridique abordable et des mesures protectives telles que l’accès à des programmes de gestion des dettes.

Le Socle étend notamment le droit à l’accès à un hébergement adéquat à toutes les personnes en situation de sans-abrisme. Ce droit doit être entendu en termes d’accessibilité financière, de sécurité d’occupation, d’habitabilité, de facilité d’accès, d’emplacement et de respect du milieu culturel. Par ailleurs, le principe établit un droit plus large en mentionnant la promotion de l’inclusion sociale.[3]

Outre le principe 19, plusieurs autres dispositions du Socle ont un impact important sur le sans-abrisme et l’exclusion liée au logement. Le principe 20 est également important pour les droits au logement dans la mesure où il donne à toute personne le droit d’accéder à des services essentiels de qualité, y compris l’eau, les services d’assainissement, l’énergie, les transports, les services financiers et les communications numériques. En outre, différentes autres dispositions du Socle sont directement liées au droit au logement, comme le traitement équitable, les protections sociales, le revenu minimum et les allocations de chômage.

Bien que l’initiative de la Commission d’inclure les droits au logement, et d’autres dispositions connexes, au sein des principes ait été saluée, d’aucuns s’inquiètent de la nature juridique de ces principes. Les principes et les droits inscrits dans le socle ne sont pas directement applicables et doivent être traduits dans des mesures et dans des législations. Dans le cas du principe 19, les États membres sont invités à adopter des mesures visant à soutenir l’accès universel à l’hébergement. Au niveau de l’UE, en revanche, le principe doit être mis en œuvre dans le cadre du Semestre européen, le cycle annuel de gouvernance de l’UE, avec le soutien de la Méthode ouverte sociale de coordination (MOC) en vue d’améliorer la coordination politique et suivre les progrès des États membres.

Le Socle a été présenté sous la forme d’une recommandation, combinée à une proposition pour une proclamation interinstitutionnelle. Dès lors, le Socle représente un cadre visant à guider les actions futures des États membres impliqués. La mise en œuvre du socle ressortira dès lors de la compétence des autorités nationales et locales. L’UE recherchera toutefois d’autres solutions pour améliorer l’action des États membres au moyen des outils disponibles au niveau européen.

Dans cette optique, le lancement du Socle a été accompagné d’un premier ensemble d’initiatives législatives parmi lesquelles on retrouve l’accès à la protection sociale. Pour cette initiative, la Commission débute une consultation de partenaires sociaux en vue de définir des nouvelles règles éventuelles dans ce domaine. La Commission a notamment anticipé le développement d’initiatives dans des domaines couverts par la socle à la suite de la préparation et de la discussion du programme de travail annuel de la Commission.[4]

Il importe de profiter de la base juridique disponible dans le cadre des traités européens actuels pour la mise en œuvre des législations secondaires, en particulier celles de nature contraignante comme les directives et les règlements, afin de placer l’accent sur la parité entre la politique sociale et la politique économique. Cela soulève la question de savoir si l’UE est compétente pour adopter ce type de mesures contraignantes sur le plan juridique. Même si les droits au logement en tant que tels ne relèvent pas de la compétence officielle de l’Union, il existe différents outils dans les traités qui abordent le droit au logement. Pour un outil juridiquement contraignant, cela pourrait faire référence au Titre de la Politique sociale dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et plus spécifiquement à l’article 153(1)(h) qui demande à l’Union d’adopter des mesures contraignantes en utilisant une procédure législative ordinaire pour l’intégration des personnes exclues du marché du travail. Cette disposition pourrait être utilisée comme la base d’une directive-cadre de l’UE sur le revenu minimum, qui améliorerait la situation globale des personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale. Si cette disposition s’appliquerait en principe uniquement aux personnes exclues du marché du travail, alors que la pauvreté des travailleurs est en hausse, cette directive a de fortes chances de catalyser dans une directive-cadre sur le revenu minimum pour tous.

Si le rapport sur la consultation publique du Socle aborde l’idée d’une intervention via des instruments juridiquement contraignants, ce sujet a été discuté lors d’une conférence de haut niveau, ce qui pour les plus pessimistes pourrait passer pour une réticence de la Commission à élaborer de nouvelles propositions de lois. D’autres ont été un peu plus loin en suggérant que la nature juridique du socle était sans importance, dans la mesure où la vraie problématique qui se cache derrière le manque de protection des droits sociaux est la réticence des institutions européennes à mettre en œuvre ces mesures :

La base légale sur laquelle se repose le SEDS a déjà le statut de droit primaire quasi-constitutionnel. Toutefois, ces dispositions n’ont pas empêché l’UE d’ignorer, de contourner voire de violer directement les droits sociaux fondamentaux. Dès lors, le vrai problème n’est pas le statut juridique des dispositions existantes mais bien l’ignorance totale et volontaire de ces principes.[5]

Personnellement, je suis d’avis que l’ancrage de ces principes dans la Politique sociale de l’UE via des législations secondaires permettrait de garantir qu’ils bénéficient de la protection nécessaire.

Entre-temps, il importe vraiment de profiter des outils existants de gouvernance pour promouvoir le potentiel de ces principes et trouver un équilibre à la relation entre la politique sociale et la politique macroéconomique, notamment dans le contexte du Semestre européen.

Concernant le tableau de bord social, il est inquiétant de constater l’absence d’indicateur faisant référence au logement. En d’autres termes, il n’existe pas de référence pour définir dans quelle mesure les États membres réalisent des progrès, par exemple au niveau de l’accessibilité financière du logement.[6] Sans indicateur de référence, le renforcement des droits au logement via le Socle devient quelque peu discutable, et nous rappelle avec une certaine amertume l’utilité de l’Évaluation de l’impact social dans le cadre de la même architecture de gouvernance. Indirectement, il existe toutefois plusieurs indicateurs au sein du tableau de bord social qui pourraient servir, au moins dans une certaine mesure, de référence pour mesurer les progrès dans le domaine des droits au logement, notamment au niveau des conditions de vie et de la pauvreté.[7]

Un grand point d’interrogation restant concerne le rôle de différents acteurs dans l’interprétation et le développement des principes. Pour commencer, on se demande le rôle que peut jouer l’Agence européenne des droits fondamentaux (FRA) pour développer davantage ces principes. L’implication de la FRA pourrait permettre d’intégrer les droits humains de l’UE de façon gérable et ciblée. De même, on ne connaît pas exactement le rôle que devra jouer le Conseil de l’Europe dans l’avenir du Socle, notamment au niveau de la synergie éventuelle avec la Charte sociale européenne. Selon le Secrétaire général du Conseil de l’Europe concernant l’initiative de l’Union européenne pour établir un Socle européen des droits sociaux, la création de ce socle permet à l’Europe de donner effet aux droits sociaux d’une manière qui est conforme avec les textes du Conseil de l’Europe.[8] Enfin, reste la question de savoir si la Cour de Justice de l’UE sera activement impliquée dans l’interprétation et la mise en œuvre du Socle. Étant donné que la Cour souhaite apparemment de plus en plus insister sur l’obligation des institutions européennes de prendre en compte les droits sociaux fondamentaux, la Cour doit jouer un rôle clé pour révéler le plein potentiel du Socle pour permettre aux droits sociaux d’être au cœur du fonctionnement de l’UE, de ses institutions, de ses politiques et de ses engagements.[9]

Si le Socle européen des Droits sociaux est loin d’être parfait, l’introduction du principe reflète, au moins la volonté de se diriger vers une UE plus sociale. Loin de remplacer l’acquis social actuel, le socle soutient la mise en œuvre de celui-ci en vue de garantir l’évaluation adéquate de la performance sociale des États membres participant au socle. Il faut encore voir la mesure dans laquelle les principes sont mis en œuvre dans l’architecture de l’UE. Nous devrons attendre le prochain cycle du Semestre européen et d’autres initiatives émanant du socle pour pouvoir évaluer réellement les résultats.