Respuestas de las Comunidades Autónomas en el Estado español ante la emergencia y exclusión residencial: la función social de la vivienda

Diciembre 2015

Sonia Olea Ferreras, Equipo de Incidencia Política de Cáritas Española

I.- Breves notas sobre la situación de emergencia y exclusión residencial actual:

Desde el año 2007 han sido profusos los estudios y los análisis sobre la terrible situación de emergencia habitacional que vivimos en nuestro Estado. Dejamos ahora apenas unas pinceladas que nos puedan permitir hacer la foto general, una foto que nos habla de cientos de miles de personas que no tienen acceso, o lo han perdido, a una vivienda digna y adecuada:[1]

• El 21,6% de la población residente en España está por debajo del umbral de riesgo de pobreza (Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2013).

• Más de 30.000 personas viven en situación de calle (Federación de entidades que trabajan con personas sin hogar – fePsh-)

• En la ciudad de Barcelona (Recuento de 2014) se ha incrementado en un 162,3% el número de personas (mayores y menores) viviendo en asentamientos urbanos.

• 1.447.880 familias viviendo en infravivienda (último Censo 2001)

• En 2013, un 3,3 % de personas vive en situación de hacinamiento (VII Informe FOESSA-2014)

• Entre 1991 y 2007 se terminaron en España 6.812.200 viviendas, de ellas sólo el 14,5 % (989.018) estuvo sujeta a algún sistema de protección (VI Informe FOESSA-2008).

• En España hay 3.443.365 viviendas vacías, de ellas 13.504 son vivienda protegida de las administraciones públicas. 332.529 personas están inscritas solicitando vivienda pública (Censo de Población y Vivienda 2011).

• El 9,2% de los hogares españoles no pueden afrontar los gastos de manutención de su vivienda principal (Encuesta Nacional Condiciones de Vida 2013).

• Entre 2008 y 2013 se han producido más de 500.000 desahucios de personas y familias en el Estado español.[2].

Desde Naciones Unidas - Relatoría Especial de Vivienda Adecuada-; dos han sido los informes que queremos señalar hoy, como fieles reflejos de la situación descrita (Kothari, 2008; Rolnik, 2012):

• El sistema provisional residencial en España se organiza a través de mecanismos económicos que fija el mercado: la vivienda es un bien de inversión (hay por tanto, suficientes viviendas).
• La política habitacional española ha dado la espalda al derecho a una vivienda digna y adecuada.

II.- Respuesta gubernamental por parte del Estado ante dicha situación:

A través de los Reales Decretos Leyes 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos y 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios; el año 2012 lleva a nuestro Gobierno a tener que afrontar situaciones diarias de desahucios en calle (con mayores, menores, sin alojamiento alternativo etc), enfermedades derivadas del estrés producido por dichos desalojos forzosos y hasta la pérdida de la vida. Las medidas incluidas en dichos decretos son subsumidas en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social[3]. Fundamentalmente destacamos tres de dichas medidas:

• Paralización de los desahucios hipotecarios por dos años y en casos tasados (tanto por niveles de renta como por razones de número de personas viviendo en la unidad familiar, edad de sus componentes etc).
• Creación del Código de Buenas Prácticas: figura por la cual las entidades bancarias pueden sumarse (libremente) a fórmulas asequibles de afrontar las deudas hipotecarias (reestructuración de deuda, fraccionamiento y, en algunos casos, dación en pago).

o   El Real Decreto 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de 2ª Oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social flexibiliza los procedimientos, añade nuevas posibilidades de acceso al Código de Buenas Prácticas y prorroga el período de suspensión de los lanzamientos hasta 2017 (además de aumentar el número de personas que pueden acogerse).

Creación del Fondo Social de la Vivienda: por el cual, las entidades bancarias ponen a disposición de personas y familias desahuciadas (requisitos de renta y de situación familiar y/o personal) más de seis mil viviendas en todo el Estado[4]: en febrero de 2015 se habían asignado 1465.

¿Ante qué realidad nos hemos seguido encontrando en estos últimos años? (siendo ya vigentes las medidas estatales expuestas):

• 18.749 desahucios entre el 1 de abril y el 30 de junio de 2014, un 3,7% más que en el mismo período del año anterior (Consejo General del Poder Judicial).
• Durante los tres primeros meses de 2015 se producen 18.869 desalojos, un 2,1% más que en 2014 (Consejo General del Poder Judicial).
• El Estado Español es condenado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en dos ocasiones por lesionar los derechos de las y los españoles como consumidores en el acceso y sostenimiento de una vivienda digna y adecuada:

o   Caso Aziz: Sentencia TJUE de 14 de marzo de 2013.  [5]

o   Caso Hidalgo Rueda y otros: Sentencia TJUE de 21 de enero de 2015.  [6]

• El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha ordenado hasta el momento la paralización de 3 desahucios que no tenían un alojamiento alternativo, basándose en los artículos 3 y 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos:

o   Caso Salt (Girona, Cataluña) Ap. 62688/13 Ceesay Ceesay y Otros v. Spain (15.10.2013)  [7]

o   Caso Cañada Real (Madrid) Ap. 3537/13 Raji y Otros v. Spain (31.01.2013) [8]

o   Caso IVIMA (Madrid) Ap. 77842/12 A.M.B. y Otros v. Spain (12.12.2012) [9]

IV.- Especial referencia a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Navarra, Canarias, Cataluña y Euskadi en el desarrollo normativo de medidas ante la situación de exclusión y emergencia residencial:

Expondremos ahora dos cuadros: el primero referido a la temporalidad de las normativas de emergencia desarrolladas a nivel territorial (sin entrar ahora en el análisis de las leyes de vivienda vigentes y de las que, en muchos casos, “cuelgan” estos desarrollos o los modifican); y el segundo, intentado que el lector pueda ver, de manera sencilla y gráfica, dichas medidas de forma agrupada.

Cuadro nº 1 Temporalidad normativa CCAA

No siendo este el momento y el espacio para comentar con la debida atención la Sentencia del Tribunal Constitucional del Estado español de 14/05/2015,  donde se declara inconstitucional parte del articulado del Decreto-Ley 6/2013 de 9 abril de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda en Andalucía; sí traer a cuenta (en especial por el desarrollo del siguiente cuadro) que, primordialmente, es la referencia a figuras de expropiación del uso de las viviendas propiedad de personalidades jurídicas (entidades bancarias), y vacías producto de anteriores ejecuciones hipotecarias; las que dan lugar a esa declaración de inconstitucionalidad, así es igualmente en el caso de la normativa de las CCAA de Navarra y Canarias recurrida por nuestro Gobierno en los dos últimos años.

La motivación esencial de dicha inconstitucionalidad está en que la normativa autonómica constituye un obstáculo significativo para la eficacia de medidas políticas económicas que el Estado ha establecido anteriormente (en este caso la Ley 1/2013) ya que se regula sobre un ámbito material reglado por el Estado – los desahucios hipotecarios – y se menoscaba la competencia estatal (ordenación general de la economía) contenida en el art. 149.1.13ª CE.

Cuadro nº 2 Medidas ante la emergencia y exclusión habitacional (2013-2015)

El objetivo de este 2º Cuadro es exponer las diferentes medidas que se han ido intentando llevar a cabo a nivel territorial en nuestro Estado (no tanto ser exhaustivos en cada reflejo normativo concreto) para así poder contrastarlas con las propuestas a nivel Estatal. Quedando de manifiesto que son absolutamente diferentes las filosofías de dichos espacios:

·         la vivienda como bien económico (ámbito estatal)

·         la vivienda como derecho humano y con función social (ámbito autonómico).

Creemos que cualquier iniciativa que no nazca con los objetivos de acabar con el sufrimiento de cientos de miles de personas que no pueden acceder ni conservar una vivienda digna, ni asumir el coste energético de la misma y tampoco disfrutar de su derecho al entorno (la ciudad, el pueblo, la aldea etc); está abocada a la perpetuación en nuestro Estado de la vivienda como modelo económico de inversión y tan solo un producto a consumir (siendo por tanto no universal su acceso y disfrute). Más aún cuando desde el Gobierno español se implementan medidas parciales y temporales que no afrontan en profundidad un cambio legislativo que facilite una existencia real de recursos jurídicos internos para asegurar el acceso y sostén de este derecho humano.

Desde luego, muy alejadas de lo que el Dictamen del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Políticos (Comunicación Nº 2/2014) manifestaba hace pocas semanas, en su condena al Estado español,[10] ante la falta de acceso efectivo a los tribunales para proteger el derecho a una vivienda adecuada: “”El derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueran sus ingresos o su acceso a recursos económicos y los Estados parte deben tomar todas las medidas que sean necesarias para lograr la plena realización de este derecho”.

[10] http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CESCR/Pages/TableJurisprudence.aspx